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我国教育规划的基本特性及“十三五”教育规划的制订

时间:2016/05/23 15:44:00  来源:   作者:   点击:

  作者汤贞敏系广东省教育研究院党委书记、院长

  一般认为,具有现代意义的教育规划始于20世纪二三十年代前苏联实施的五年计划。二战后,以国际教育规划研究所的成立和经济合作与发展组织为地中海国家制定的教育规划等事件为标志,教育规划的理论、模型、技术、方法等在西方先进国家迅速得到重视,其后不少规划项目因没有达到预期目的而饱受质疑。直至80年代末90年代初,随着政策科学等学科的兴起及对自身定位的科学认识,教育规划重新得到重视并得以进一步发展。我国教育规划的研究和实践在此背景下起步。一方面,我国教育规划在基础理论、指导理念、技术方法等方面借鉴了大量西方理论和实践验;另一方面,我国教育规划紧密结合本国历史文化、政治体制、经济社会发展水平、人民群众意愿等国情,很快显现出具有自身特征的基本特性及发展趋势。 

  一 

  我国教育规划的基本特性 

  作为重要教育政策工具的教育规划,具有其自身的特性,而且某些特性会随着经济社会的发展而得到不断强化。 

  第一,教育规划的前瞻性。现代管理学之父彼得 · 德鲁克认为,战略规划是为未来作现在的决策。教育规划需要对未来一定时期内的教育改革发展及人才培养进行预判并确定目标,提出原则、思路、任务和举措办法,用以指导教育改革发展和各级各类学校的进步与提升。因此,教育规划需要通过对现有条件、外部环境、教育自身发展态势等多方面相关因素作全面研究分析,特别是要把握未来一定时期世界、国家和区域经济社会以及科技文化发展趋势,从而预测教育在一定周期内所应有的状态和可能达到的目标以及达到目标需要的条件。 

  第二,教育规划的系统性。这可以从三个方面理解。一是教育规划必须充分回应执政者的主张和经济社会发展的战略需求,作为子系统要适应、助力经济社会大系统。二是教育规划需要对教育事业发展及人才培养作整体设计,重大教育战略规划更是要涵盖学前教育、义务教育、普通高中教育、职业教育、高等教育和学习型社会建设,以及教育与经济社会发展的互动融合。三是任何教育规划都要考虑与其他教育政策工具之间的统筹协调,包括与上位的教育政策及教育规划、与前期的教育政策及教育规划的衔接和协调。由于教育规划所依附的教育环境和外部社会环境包括经济发展、人口变化、科技进步、社会文化等各种复杂因素不易掌控,加上教育发展有着内在逻辑及规律,与政治、经济、人口、文化、科技等相互影响和相互作用,不断改变着教育自身及经济社会发展环境,因而教育规划的系统性必然蕴涵着复杂性。 

  第三,教育规划的选择性。任何教育规划都不可能价值中立。教育规划实质上是进行多种价值选择的过程,包括指导思想与目的、利益分配与权力运作、经费划拨与资源配置、教育权利保护与教育救济、教育公平与教育效率、教育规模结构与教育质量特色、教育速度与教育效益水平等,也包括执政者的教育主张、教育家的教育理念和人民群众的教育诉求,都需要从多个维度、多个角度反复权衡利弊和实现的可能性。编制教育规划实质上是一种具有强烈价值选择性的活动。 

  第四,教育规划的公益性。教育是现代国家的社会公共事务,其存在的合法性基础是满足社会各界、各阶层及各种背景家庭的教育利益。特别是在我国,教育是最大的民生工程,受教育群体数量庞大,教育优质化、多样化、特色化资源还相对不足,教育规划必须以解决公共教育问题、满足公共教育利益为重要出发点,充分听取并反映广大人民群众的合理诉求,以学有所教、学有所成、学有所用为追求,全面解决好“有学上”“上好学”“好上学”的问题,努力办人民满意的教育。 

  第五,教育规划的目的性。政策工具存在的理由就是为了实现政策目标。编制教育规划的根本目的是解决教育问题,实现教育价值诉求,推进教育改革发展及人才培养,更好地适应和促进经济社会发展。我国教育规划相当长时期内仍需着力解决的问题,包括教育投入与资源配置问题、教育公平与效率问题、教育均衡协调发展问题、教育规模结构与质量特色问题、立德树人与素质教育问题、师资队伍建设问题、信息技术与教育教学和教育管理深度融合问题、教育国际化问题、教育与经济社会发展互动融合问题等。教育规划以问题为导向,以改革为动力,以发展为目的,必然会推动和引领教育问题不断解决。 

  唯有立足教育规划的前瞻性,把握教育规划的系统性和复杂性,明确教育规划的目的性和公益性,理解教育规划的选择性,坚持问题导向和改革动力,才能确保教育规划编制达到理想或比较理想的状态,确保教育规划科学可行,为实现预期目的奠定坚实基础。 

  二 

  我国教育规划的发展趋势 

  从20世纪80年代末90年代初至今,在学习借鉴西方先进教育规划理论和实践经验的基础上,我国教育规划不断探索前行,整体发展呈现出新的趋势。 

  (一)对教育规划自身定位与功能的认识和理解不断加深 

  在经济体制转型和社会变化发展的过程中,教育规划研究者、决策者和实践者对教育规划自身定位与功能认识的科学理性程度不断提高。一是在2010年的国家教育规划纲要中,教育的地位和作用被确立为百年大计,教育为本;教育是民族振兴、社会进步的基石,是提高国民素质、促进人的全面发展的根本途径,寄托着亿万家庭对美好生活的期盼。而各级党委政府对教育地位作用的这种认识和理解是逐步提升的,对为教育地位和作用更好实现的教育规划的认识和理解也是逐步深入的。20世纪80年代末以前,我国教育改革发展“规划”主要是国民经济和社会事业发展计划中的一项概括性内容,几乎没有独立的或是专门的教育改革发展“规划”。20世纪90年代至21世纪初,国家教育事业发展一直采用的是“五年计划”的表述,“十一五”之后才正式使用“规划”这一概念,一字之差反映了我国在从计划经济向社会主义市场经济重大转变的背景下,对教育与经济社会、教育规划与教育事业改革发展之间关系认识的深化,更具有战略性、前瞻性、科学性。二是将人的发展放在了教育规划中更突出、更重要的位置。90年代后期以来的各个教育改革发展规划(计划)或重大决定越来越重视人的发展,始终围绕“培养什么人,怎样培养人”这个重大问题不断探索前行,从过去长期强调人的社会功能转向重视人自身的发展与重视人的社会功能并重。三是现代教育理念更好地融入教育规划之中。21世纪以来,教育公平观、终身教育观、教育质量观、个性发展观、正确成才观、科学人才观等现代国际教育理念鲜明地融入我国教育规划之中,这些理念成为各级各类教育规划文本的高频用词并被广泛认可和接受。 

  (二)更加注重教育自身发展基础及与经济社会发展紧密互动 

  从系统论观点看,教育具有开放性、兼容性,与政治、经济、文化、科技等存在着各种关联并相互发生作用。国际教育规划研究所第一任所长菲利普 · H · 库姆斯认为:“教育规划应该与更广泛的经济和社会发展规划相融合。”事实上,我国教育规划确实越来越重视教育自身的改革发展基础和外部经济社会环境,充分关注经济社会环境要素与教育环境结构,以及两者变迁对教育规划本身的影响。一方面,教育规划重视全面掌握经济社会发展状况。教育改革发展从经济社会发展获得物质基础、技术条件及能量要素,经济社会发展水平决定着教育改革发展的物质基础及外部环境,包括政治体制、经济发展状况、城镇化进程、产业结构调整优化、高新技术条件、社会文化等都影响或制约着教育改革发展及人才培养。同时,人口数量及人力资源状况也成为教育规划必须研究分析的重点。另一方面,教育规划重视全面掌握教育自身改革发展的基础。在编制教育规划过程中,须清醒认识教育改革发展所处历史方位,包括成绩与经验、困难与问题、面临的机遇与挑战,以及未来经济社会发展对教育提供人才、智力、科技、文化服务的要求。只有做好这两大方面的研究论证,才能理性确定各级各类教育发展的规模、结构、速度、质量、效益和条件要求以及所需改革举措。 

  (三)政府与智库以多种方式为科学编制教育规划而互动合作 

  作为政策工具,教育规划体现的是党和国家及地方党委、政府,以及各级各类学校、教育学术团体的意志。长期以来,我国教育规划(计划)的制定多为单一党委、政府主导模式,党委、政府职能部门承担着教育规划的研究者、编制者、决策者、执行者多重角色,容易出现价值偏好、认识局限等自身难以克服的因素。在21世纪以来呼吁提高决策科学化、民主化、合法化水平及加强新型智库建设的形势下,我国教育规划编制的主体不再为单一的党委、政府职能部门,专业学术机构及专家团队参与成为流行趋势,其中教育研究机构和有关高校成为重要参与力量。各级政府及教育行政部门在教育规划编制过程中,通过软科学采购、招标,以及项目合作、直接委托等不同方式与高校、科研机构合作,有效提高了教育规划的民主化程度和科学化水平。 

  (四)利益相关者特别是弱势群体的诉求得到更好体现 

  联合国教科文组织认为,有效的教育规划必须遵循民主的原则,专家团队在国家的授权下承担教育规划的专业责任,但同时应允许公众对教育规划的目的界定、目标选择和建议措施发表意见。随着经济发展、社会进步,教育对经济社会发展和家庭及公民的重要性越来越凸显,教育不仅能改变个人命运,而且能够有效消除弱势群体的代际贫困问题,这已成为世界各国政府的普遍共识。因此,在教育规划编制过程中,各级政府及教育行政部门更加重视行业协会、利益团体、公众的参与,这些组织或群体在不同阶段、以不同方式、不同程度参与规划编制工作,较好地反映了各方教育诉求,包括如非户籍常住人口子女平等接受教育问题、城市与农村乡镇教育差距问题、农村地区和边远山区师资流失问题等经常出现在我国教育规划主体内容中。同时,大范围的调研、大量的座谈、正式公布前的广泛征求意见等也成为我国教育规划编制的必经程序,从而使教育公平、教育救济在我国教育规划编制中得到较好体现和落实。 

  (五)多学科发展基础上的基本理论、模型及技术方法得到综合运用 

  随着西方公共管理、政策科学、人力资源等相关学科理论的发展和我国实践体会的增强,我国教育规划在理论基础、技术方法上不断超越传统单一的经验判断模式。 

  在理论基础方面,作为一门交叉、边缘学科,教育规划自身的进步受益于其他多门相关学科的发展,因此其理论基础也具有多学科性及综合性。教育部发展规划司提出制订教育规划应遵循的基本理论包括可持续发展理论、满足需求理论、协调发展理论、适度超前理论、资源配置优化理论、基础优先理论等。上海理工大学朱佳生教授等人提出制订教育规划的基本理论有教育生态系统理论、教育区域非均衡发展理论、教育资源优化配置理论,以及广为流行的人力资本理论。在操作模型或模式方面,政策科学的兴盛发展为教育规划编制提供了多种不同的模型或模式,包括完全理性模式、有限理性模式、渐进模式、综合模式、混合扫描模式、系统决策模式等。不同模式有不同的视角、侧重及特点,其中在我国影响较大的有完全理性模式、有限理性模式、系统决策模式等。完全理性模式沿用的是实证社会科学逻辑,强调客观、科学、技术、理性,强调理性的定量分析;有限理性模式遵循“满意决策”准则,综合考虑了信息的不完备性和环境的复杂性等因素,比较符合实际;系统决策模式,其重要贡献就是以系统的视角对组织内外部环境和自身条件作全面、系统的研究分析和判断,代表了系统的观点和系统分析的方法。技术方法是国内外对教育规划研究的重点之一,在我国影响较大、较有代表性的技术方法有人力需求法、成本收益法、社会需求法等。除此之外,常规的文献法、调查法、比较法、数据分析法等也被大量运用。 

  (六)决策支持系统得到更多重视及强调 

  一直以来,教育规划存在确定发展目标和将目标转换成现实相并存的难题,而目标能否转换成现实很大程度上依赖于支持系统,支持系统越充分则目标实现的可能性越大。近年,全球公共教育体制范式的一个重要转向就是分权,教育分权运动在我国主要体现在中央向地方分权、政府及教育行政部门向学校分权。由于体制原因,对于与教育改革发展密切相关的财政权、人事权,教育行政部门事实上拥有较少的话语权。因此,我国教育规划编制必须得到党委、政府及其各职能部门、社会各界的充分理解和支持。一是构建信息决策支持系统。教育生存所依赖的社会本身就是一个复杂系统,信息数据的不全面性、不稳定性、非线性会加大对教育体系自身所处环境判断及未来预测的难度,必须树立大数据观念,通过构建各类数据信息平台,充分挖掘、掌握、利用信息数据,从而提高教育改革发展目标设定的准确性、教育决策的科学性和教育规划落实的有效性。二是强化经费投入保障。我国教育投入总量呈快速增长态势,但生均教育经费绝对值仍远低于OECD国家,在分级办学及“分级管理、以县为主”的基础教育管理体制下,要促使中央与地方政府更合理地匹配事权与财权,促使各级政府切实加大教育投入,并拓宽教育投融资渠道,这是实现教育规划目标必不可少的重要物质基础,否则会严重制约教育规划落实。三是争取人力资源支持。不同的教育主体有不同的利益诉求,由于参与者众多、权力分散,要让教育规划及其实施体现教育本质、尊重科学、遵循规律实为不易。实际上,作为开放系统的教育非常需要多方面认同和支持,包括政府、媒体、企业、社区、学校等,特别是作为教育系统内的教育管理工作者、校长和教师的主体参与支持必不可少,因而党委、政府要切实加强教育行政部门的具体统筹权,高度重视校长、教师队伍建设和财政投入,切实促进相关职能部门和社会各界高度尊重教育行政部门的判断、需求和决策,以期更好、更快、更全面地达到规划目标。四是构建督导及监测评估支持系统。教育规划由制订、执行、评价、调整等系列活动组成。在实践中,规划执行同规划文本出现偏差的现象非常普遍,必须依靠建立评估监测体系、健全督导工作机制等方式来保证规划目标充分实现。 

  三 

  “十三五”教育规划的制订与实施 

  综上所述,我国教育规划经历多年发展后取得了长足进步,但总体上看,无论是理论研究还是实践探索仍处于发展阶段,包括理论研究及技术方法多为向西方借鉴学习,缺乏具国际影响力的本土理论及技术方法;重视解决眼前教育现实问题,较为轻视教育长远改革发展之需;重视教育规划的咨询、决策,忽视执行、监测、评估等环节。对此,笔者认为,“十三五”教育规划的制订与实施需要重点关注和解决三个方面的问题。 

  (一)注重突出规划的引领和指导作用 

  教育改革发展及人才培养需要解决的问题千头万绪、复杂多变,对什么是主要矛盾和矛盾的主要方面以及如何处理这些矛盾,社会各界认识不一、看法不同。规划是较长时间集体智慧的结晶,因而是教育改革发展及人才培养的“指南针”,能够很好起到对教育改革发展及人才培养的引领和指导作用。 

  首先,需突出规划对教育改革发展及人才培养的方向引领。从一般意义上说,在我国四次重大战略性教育规划(决定)中,1985年提出的主攻方向是改革教育体制;1993年把“基本普及义务教育、基本扫除青壮年文盲”作为工作重点之一;1999年提出“深化教育改革,全面推进素质教育”;2010年确定“到2020年,基本实现教育现代化,基本形成学习型社会,进入人力资源强国行列”。这四次重大战略性教育规划清晰地确立了我国教育改革发展不同时期的主要目标任务,明确了完成目标任务需要坚持的原则、路径与条件保障等,凝聚了各级党委政府及教育行政部门、学校以及社会各界力量,很好地引领了我国不同时期的教育改革发展及人才培养。“十三五”教育规划应当强化这样的引领作用,明确社会各界及教育利益相关者的努力方向,从而统一认识,协调行动,最大限度地保障教育改革发展及人才培养目标顺利实现。 

  其次,需突出规划对教育改革发展及人才培养的理念指导。教育改革发展及人才培养模式创新必须以理念的突破和更新为先导。没有先进的教育理念,教育的目标必定是片面的,教育的行为必然是短期的,教育的发展必将是被动的。教育理念能够使具体的教育行为具有一种超越自身、跨越现实的功能,产生持续性发展的内在动力。教育理念有两种状况,应然的教育理念是“美好的”,实然的教育理念则反映了时代的特征。教育理念面向教育实践,并随着时代前行不断发展。从宏观层面看,从20世纪80年代的“教育要面向现代化,面向世界,面向未来”,到培养“有理想、有道德、有文化、有纪律”的“四有”新人,再到90年代的“素质教育”,进入21世纪后的“促进学生全面而有个性地成长成才”“立德树人”;从中观层面看,有合作教育理念、学习型组织理念、校本管理理念、教师专业化理念、多元智能理念等;从微观的教学理念看,有建构主义学习理念、最近发展区理念等。好的教育规划总是注重先进教育理念对教育改革发展及人才培养的指导,反映社会、时代以及教育本身改革发展的需求。“十三五”教育规划应当注重梳理分析上述教育理念,研究吸收近年来形成的新的先进理念,着力把党的十八届五中全会确定的创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念有机融入教育改革发展及人才培养之中。 

  (二)注重规划的定量与定性相结合 

  教育是一门综合性、复杂性科学,受到经济社会环境的多种变量影响,因而教育规划的制订与实施更显复杂性,“可测量”“可评价”成为衡量教育规划科学性的重要标准。美国前总统小布什曾表示,“美利坚合众国在没有事实和数据的情况下,不能作任何一个决策”。而我国教育规划还具有传统性特征,科学化程度不够高。这就要求教育规划在制订过程中要注重定量分析,注重具体量化指标及量化要求,以增强规划的科学性及可测性。20世纪60年代后西方国家发展了多种科学统计方法应用于规划,特别是在人口、劳动力需求、未来对财政的需求等方面广泛应用数据统计模型。2010年由欧盟峰会通过的“欧洲2020战略”就包含“到2020年,欧洲的辍学率由目前的15%下降至10%,30~34岁人口中完成高等教育的比例由目前的31%提高至40%”等系列量化目标。结构化预测提供了多种定量模型,包括成本收益分析法、社会需求法、人力资源需求法等已广泛应用于教育规划,多学科的发展为教育规划的制订提供了量化的多种可能及方法。 

  与此同时,教育是关于人的复杂活动,人的心理总是隐藏在内心深处,总是与人的情感、态度、价值观相连,也总与外界环境影响相关,因而教育问题本质是非量化、非技术的。除教育质量提升短期难以见效、难以量化外,教育变革所带来的成效往往呈滞后性,以强调技术、理性的定量分析为基础的理性主义往往容易陷入数据崇拜,同时又往往处于迷茫状态。我国学者研究认为,理性主义忽视了个人的意愿,忽视了无法量化的事物,将教育规划视为一个抽象的、逻辑的、十分强调理性程序的过程。在追求数量指标的同时把握质量提升是教育规划的难点。一般来说,数量的目标更容易接受,规模速度往往短期内容易达到,但“十三五”期间,教育要实现从注重规模扩张的外延式发展转向以提高质量和优化结构为核心的内涵式发展,将会面临许多尖锐挑战。如何在定量分析基础上科学规划,达到提升教育质量这一根本目标,是“十三五”教育规划需要着力关注和解决的重点与难点。鉴于单一模型或技术方法不可避免地存在缺陷,教育规划的制订需更多地采取多元策略,坚持定量与定性相结合,根据实际需要综合运用相关理论、模型和技术方法,以期更好体现以人为本、尊重科学、遵循规律。 

  (三)注重发挥规划的协调与控制功能 

  教育改革发展及人才培养目标的实现,在依靠各方理性自觉行动的同时,还需依靠强制保障。我国教育规模庞大,办学主体多元,在管理重心下移、实行校本管理趋势下,需推进教育治理体系与治理能力现代化,充分发挥规划对教育改革发展及人才培养的协调与控制功能,深化政府职能转变,更好发挥地方及学校办学育人的积极性、主动性和创造性。 

  首先,注重发挥规划协调资源配置的功能。从“有学上”到“上好学”“好上学”,从教育资源不足到优质教育资源满足不了人民群众需求,实质反映的都是社会及个人对教育日益增长的需求与教育资源供给能力不足之间的矛盾。作为公共政策,教育规划具有协调教育公共资源配置的功能,需要科学认识和处理包括合理将教育资源配置到不同地区、不同类别教育的问题,各级各类教育的布局结构问题,高校学科和专业结构调整优化问题,不同学校主体之间教育资源配置问题等。“十三五”教育规划既要注重解决教育资源配置不合理的问题,又要着力解决教育资源未能最大程度发挥效能的问题,从而实现有效协调不同地区、不同类别教育事业科学发展。其次,注重发挥规划的控制功能。在分级管理、自主办学的背景下,地方政府、学校等利益相关者存在局部利益,导致出现不符合教育发展规律或影响学生身心健康发展的做法。国家教育规划纲要明确提出“不得以升学率对地区和学校进行排名,不得下达升学指标”“不得增加课时和提高难度”等负面清单。“十三五”教育规划应当对类似问题进行控制,与引领、指导功能一起发挥作用,从而有效达到教育的根本目的。 

  概括而言,“十三五”时期,我国经济社会发展的环境、条件、目标、任务、要求都将发生更深刻的变化,认识新常态、适应新常态、引领新常态,在充分学习借鉴国际科学理论和先进经验的同时,准确把握我国教育改革发展及人才培养的新阶段、新特征、新要求,建立符合我国实际的教育规划理论体系、技术方法及实践模式,探索走出一条符合我国国情、教情的教育改革发展及人才培养的科学道路,是我国教育规划研究者、决策者、实践者共同面临的挑战。 

  (本文来源:《中国教育学刊》2016年第三期,著作权归原作者所有。) 

  

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