以章程建设为引领，用法治思维和方式推进农林高校综合改革
中国高等农林教育校（院）长联席会第十五次会议暨中外农业教育论坛
湖南农业大学校长 符少辉
（2015年9月20日，南京农业大学）
我国经济发展正在进入新常态，经济增长速度从高速增长转向中高速增长，经济结构正从增量扩张为主转向调整存量、做优增量并存的深度调整，经济发展方式正从规模速度型粗放增长转向质量效率型集约增长，经济发展动力从投资驱动转向创新驱动。高校是创新驱动的策源地，不仅要认识和适应新常态，更要引领新常态，肩负的责任将更加崇高而重大。坚持走中国特色的新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化的道路，协调推进四个全面战略布局和“五位一体”建设，实现党的十八大提出的“两个百年目标”和亿万人民期盼的“中国梦”，重点在“三农”，难点在“三农”，关键在“三农”，以服务“三农”为己任的农林高校肩负的使命更加光荣而艰巨。最近有两篇关于三农问题调查的文章在微信朋友圈中比较火，一篇是中国科学院博士生导师蒋高明写的《千疮百孔的中国农村》，这篇文章从令人窒息的臭味、地下水不能喝了、河流变成臭水沟、垃圾包围农村、得癌症的多了、尴尬的农村殡葬制度、勤劳未必能致富等八个方面反映了农村生态环境、社会管理、公共设施等方面存在的一些突出问题。另一篇是江南大学王君柏教授写的《剧烈变迁中，农村面临的现状》，这篇文章从星散的人口（村庄人口126人，长期住在村里的只有54人，基本以老幼为主，平均年龄超过60岁）、即将荒芜的土地、即将返乡的第一代打工者、前途未必光明的第二代打工者、基层是否还有行政、良美风俗的侵蚀、乡土是否还可以重建等方面反映了乡村的衰落、村级行政的软弱、未来发展后继无人、传统美德的丧失等严峻问题。这两篇文章值得我们深思，也说明了农业院校肩负的使命十分艰巨。
当前，我国农业发展面临农产品供求关系依旧偏紧，资源环境约束矛盾凸显，体制机制创新亟待突破，国际竞争力不强等诸多挑战，必须按照高产、优质、高效、生态和安全的要求，以科学化为核心，集约化为方向，产业化为目标，加快转变农业发展方式, 发展现代农业。农业高等教育因为农业行业的艰苦性和农业行业投资大、周期长、回报慢等特点，尚处于相对滞后的状态。习近平总书记曾深刻指出：“改革开放是决定当代中国命运的关键一招，也是决定实现‘两个100年’奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的关键一招”。农林高校只有推进综合改革，加快高等农业教育内涵发展，才能为现代农业发展提供人才支撑、科技支撑、智力支撑，才能适应经济发展进入新常态和国家实施创新驱动发展战略的要求，才能担负自己的历史使命。下面，我结合我校的工作实践，谈几点我们在推进学校综合改革中的体会。
一、以章程建设为引领，用法治思维和方式抓好农林高校综合改革的顶层设计
全面深化改革进入攻坚期和深水区，改革发展稳定任务之重前所未有，迫切需要更好发挥法治的引领和规范作用，确保在法治轨道上推进改革，使改革蹄疾而步稳，既生机勃勃又井然有序。习近平总书记深刻指出，必须高度重视运用法治思维和方式推进综合改革，凡属重大改革都要于法有据。农林高校推进综合改革同样需要如此。
章程之于学校，如同宪法之于国家。我校章程作为湖南省教育厅核准的第一部大学章程，自2012年1月颁布实施以来，在推动学校依法治校、促进学校规范管理和改革发展等方面发挥了积极作用。为了适应上位法律法规的新要求、高等教育改革的新形势、学校校情的新变化，学校2014年对章程实施了修订并获省教育厅核准。在章程修订中，我们既认真贯彻了国家和湖南省最新颁发的系列文件的主要精神，借鉴了兄弟院校章程建设的新成果，又认真梳理和总结了学校办学的优良传统、基本经验，并以学校根本制度的形式固定下来。因此，我们在对学校改革进行总体设计时，着力强调以下三点：
一是以章程为依据，做好学校综合改革的目标设计。我校新修订的《章程》，将学校的奋斗目标凝练为：全面建设行业和区域特色鲜明、农科优势突出、多学科协调发展的高水平教学研究型大学。我们在确定学校综合改革的指导思想、目标任务、基本原则时，始终围绕实现这一目标来展开。一方面，坚持服务农业、农村、农民，突出学校的农科特色和优势，以农科带动其他学科，实现多学科协调发展，充分体现学校的农业行业特色；另一方面，坚持立足湖南，面向全国，走向世界，紧密结合湖南经济社会发展需求，充分发挥人才智库作用，为湖南经济建设与社会发展做出重要贡献，突出学校的区域特色。
二是以章程为依据，确立学校综合改革的重点领域。新修订的章程明确规定，学校的基本功能是以人才培养为中心，开展教育教学、科学研究、社会服务、文化传承与创新。因此，我们在确立学校综合改革的重点内容时，坚持以人才培养模式改革、专业评估与动态调整、巩固本科教学中心地位的制度设计等为关键环节，实施本科人才培养改革；以分类实施研究生招生制度改革、分类明晰培养目标、建立研究生培养质量保障体系等为关键环节，实施研究生培养机制改革；以编制管理、职称评定、收入分配、高层次人才引进与培养、职员制改革等为关键环节，实施人事与收入分配制度改革；以协同创新、科研评价、社会服务模式创新等为关键环节，实施科研与社会服务管理改革；以资源筹措整合和高效利用为关键环节，实施资源配置和服务保障体系改革；以完善治理体系、提升治理能力为目标，实施内部管理体制改革。这六大领域的改革，既是履行学校基本职能的核心要义，也是学校提升内涵发展质量的重要内容。
三是以章程为依据，坚持重大改革必须于章有据。所有改革的内容和措施都必须遵守章程和基本制度，若章程和基本制度与改革实践不适应、不符合，应按程序先修改章程和基本制度，再实施改革；对废改立条件不成熟而改革实践又迫切需要的，在不违背章程的前提下，按照程序作出特别授权的方式进行先行先试。如我们在推进教授治学时，首先就从修订大学章程和学术委员会章程的有关条款开始，从制度层面明确学术委员会的地位、基本职责、组织架构、人员构成。我们推进学科资源统筹改革、科技协同创新改革、拔尖创新农林人才培养模式改革等，实施团队PI制，就从我校国家2011协同创新中心先行先试。
二、以章程建设为引领，用法治思维和方式营造农林高校综合改革的外部环境
《高等教育法》明确规定，高等学校应当面向社会，依法自主办学，实行民主管理，并赋予了高校七大方面的办学自主权等。《国家中长期改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确要求要适应中国国情和时代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，落实和扩大学校办学自主权，构建政府、学校、社会之间的新型关系。近几年来，高校虽然在选拔录取、本科专业设置、自行审核一级博士点、设置研究生院、招聘人才、校长公开选拔以及资产管理等方面获得了更多的自主权。但总体而言，仍有很多自主权没有落实到位，特别是省属地方高校，自主权还受到限制，编制与人事管理、职称、干部、经费等的一些决定权还在省级政府的相关部门，这在很多方面制约了高校的改革和发展。因此，在高校、政府、社会之间真正意义上构建一个政府宏观管理、高校自主办学、社会广泛参与的新型关系，既是顺利推进农林高校综合改革的前提条件，也是高校综合改革的重要内容。
章程是高校的根本制度，是高校依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。教育部31号令明确要求，高等学校章程既要规定如何处理高校内部利益相关者的关系，也要载明学校的举办者、举办者对学校进行管理或考核的方式、标准等，举办者的投入与保障义务等，学校开展社会服务、获得社会支持、接受社会监督的原则与方法，健全社会支持和监督学校发展的长效机制等内容，还明确规定高校章程必须由省级或国家教育行政部门核准。因此，我们要顺利推进农林高校综合改革，必须全面落实《高等教育法》、《国家中长期改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和教育部31号令，以章程建设为引领，用法治思维和方式构建高校、政府、社会之间的新型关系，为推进农林高校综合改革营造良好的外部环境。
一是要依法推动政府落实监管的法定权利和义务。运用法治思维和法治方式推动政府落实法律法规，推进管办评分离。政府对高校重在“管大事，议长远，谋全局”，重在统筹规划、政策引导、监督管理、优化公共教育服务、维护教育公平秩序等方面，要由微观管理转向宏观管理，由直接管理转向间接管理，由管理转向服务，由办教育转向管教育，形成政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序的教育管理体制。具体说来，就是推动政府着力抓好四件事：第一是配好班子，校级领导特别是书记和校长。第二是要制定规范。主要是制定高等教育的基本规范和国家标准，使高校办学有章可循，也便于与国际比较，通过规范和标准来管理高等教育，通过规范和国家标准的贯彻落实以及评估、督导、惩戒等监管措施，促进大学的自律管理，推进我国高等教育的整体现代化。第三是保证经费。要按时足额拨付办学经费，为学校正常运行提供可靠保障。第四是加强监管。综合应用法律、规划、标准、政策、公共财政、信息服务、监测评价、督导等手段对高校实施监管，促进高校持续健康发展。我校在学校章程制订过程中，通过与政府相关部门反复沟通协商，对举办者的权利与义务作出了具体规定，明确要求举办者支持学校依照法律法规和本章程自主办学，依法保护学校办学自主权不受任何非法干预。
二要依法保障高校办学自主权不受干扰。追求真理、培养人才，是大学的本质。大学办学自主权是指大学作为一个独立的学术机构，为了完成历史使命和时代任务，进行自我调适、自我调整的过程。依法保障大学办学主权，是大学进行创造性研究和教学活动的必要条件。从当前情况来看，教育部直属高校办学自主权相对较大，地方高校的办学自主权受到了很大的制约，一些地方政府及其部门对地方高校管得比较死，牵制力比较大，一所大学有多少编制、设多少教授、多少副教授，教师职称比例结构保持怎样的水平，教授总额中设多少二级教授、三级教授、四级教授等问题不是由高校根据学校事业发展目标和经济社会对学校发展要求自主确定，而是由地方政府有关部门提出并决定。因此，扩大和落实高校特别是地方高校办学自权依然任重道远，这需要明晰高校和政府的权力清单，完善教育法规体系，加强制度建设。政府既要充分放权，激发高校自主办学的积极性和活力，又要通过制定和贯彻落实高等教育的基本规范和国家标准、实施第三方评估、督导、惩戒等措施加强对高校的有效监管；高校既要充分用好自主权，提高自我约束、自主发展的能力，又要以大学章程为核心，推进现代大学制度建设、完善高校内部治理结构，遵从教育教学规律和人才成长规律做到严格自律。我校在学校章程中载明了学校九个方面的权利、九个方面的义务，并明确规定，学校的办学活动接受举办者的领导和监督，学校依照法律法规和学校章程管理内部事务，拒绝任何组织和个人的非法干预。
三要依法支持和保障社会参与办学和监督。大学与社会的关系不是简单的人才的培养者与接受者的关系，而是具有一种内在的互融的共存的关系，一方面，大学的培养对象即学生来自公众家庭，大学的产品即人才和知识为社会发展提供支撑和动力，另一方面，社会为大学提供发展资源、舞台和空间。因此，现代大学应该更加融入社会，社会应该更加关心大学，社会和大学应建立紧密的联系。我校十分重视在学校与社会之间建立一种良性互动、合作共赢的关系。学校章程明确规定，学校积极开展社会服务工作，推进产学研用结合，促进科技成果转化，充分发挥智库作用；学校成立理事会，作为社会参与和支持学校发展的咨询、协商、审议与监督机构；学校设立教育基金会，争取校友和社会捐赠，募集资金，增加办学资源。
四是依法推动建立农林院校综合改革的协调机制。农林高校综合改革，正在从注重从单项改革转变为综合改革，从增量改革推进到存量改革，从表层改革深化到深层改革，涉及部门多样、利益主体多元，任务十分艰巨，必须通过法定程序凝聚共识，获得“最大公约数”。因此，应推动建立由分管教育的政府领导牵头，教育、农业、财政、科技、编制、人社、组织等部门参与的高等农林教育改革协调机制，从当前的“给予空间和放权”过渡到“用法治思维和方式为强化高校内部改革的预见性和持续性创造制度性条件”。如现在扩大高校的自主权，若只有教育部门参与，高校在人事聘用、职称评聘、校级领导干部推选、经费的依法自主使用等方面的自主权就很难落实到位。又例如，农科专业因为条件行对艰苦，再加上世俗偏见，生源数量不足，质量不高，但农业是国家安全的基础、社会稳定的基石、人民安康的保证，要发展农业，必须发展农科专业，农科专业的社会公益性不亚于师范专业的公益性，因此，我们办农科等社会必须的所谓“冷门专业”，应吸取近来吵得沸沸扬扬的“学生抓阄定选专业”的教训，既要考虑学生的意愿和市场需求，也要考虑国家和社会长远发展，既要适应市场，也要引领市场，通过实施人才培养综合改革，加强传统专业改造、提高人才培养质量和就业能力，积极呼吁国家实施免费农业教育等优惠政策，吸引优质生源。
三、以章程建设为引领，用法治思维和方式夯实农林高校综合改革的现实基础
广大师生员工既是学校改革的主体，也是贯彻实施章程、推进依法治校的主体。每个师生员工既要自觉维护和践行国家法律法规，也要自觉遵守学校章程及其他各项制度，要形成遇事找制度、解决问题靠制度、化解矛盾用制度的良好氛围，这既是增强师生法治观念、推进法治社会建设的根本要求，也是凝聚各方力量，营造良好改革环境的现实需要。为此，我们着力夯实以下三大基础：
一是抓章程的学习宣传，筑牢推进学校综合改革的思想基础。我们专门制订了章程学习宣传方案，要求各部门、各单位通过多种形式在全校师生员工中开展章程的学习宣传活动。党委多次组织中心组进行学习，党委委员和学校领导带头做辅导报告、撰写心得体会、发表署名文章、接受电视访谈、参加专家座谈。通过学习宣传章程，使全校师生员工对学校的发展目标、发展定位、基本职能、运行机制等重大问题有了清晰的理解，对学校实施章程的重要性有了较深的认识，从而为推动章程实施和学校综合改革扫清了思想障碍。
二是抓配套制度的“废、改、立”，构建学校综合改革的制度基础。我们要求各部门、各单位以章程为依据，对现有的所有制度进行全面清理。通过制度的“废、改、立”，把在改革实践中探索出来的经验、积累下来的成果用制度加以固化，对与章程或者改革实践不相符合的制度进行修改或者废除，逐步构建根本制度功能稳定、基本制度体系完备、具体制度成龙配套的校内规章制度体系。如，我校新修订的章程作为学校根本制度，对教代会的职权进行了明确规定，以此为据，学校出台了《湖南农业大学教职工代表大会规定》这一基本制度，细化了教代会职权，明确了教代会代表的基本条件、产生程序与办法等内容；学校工会还就教代会的日常运行、工会专门工作小组的设置与运行、教代会提案的征集与办理等内容制订了一系列具体制度。我校规章制度的“废、改、立”已基本完成。
三是抓章程的贯彻实施，营造学校综合改革的法治环境。制度再好，如不执行，都是一纸空文。我们要求各单位在制度设计中都应有执行制度的内容。要明确执行权及其行使的主体、范围、程序和规则，明确监督权及其行使的主体和方式，对违反制度如何处理也要制订专门的条文。对于涉及师生员工权益的制度，要求以人为本，设计申诉、救济、仲裁等内容。在制度执行中，我们特别强调各级党政领导干部严于律己，带头遵守，若有违反，不论其职务高低，都应一视同仁，严肃处理。如我校学术委员会章程明确学术委员会秘书处负责具体执行，纪委监察部门负责监督；为确保学术委员会公平公正履行职责，维护好教职工切身利益，学术委员会章程设计了回避制、旁听制、复议制等制度。此外，对学术委会委员、校长、院长、职能部门、其他教职员工违反章程如何处置也做了详细规定。
四、以章程建设为引领，用法治思维和方式加强农林高校综
合改革的能力建设
章程的生命力在于实施，推进改革的关键在于落实。改革的总体设计完成后，我们以章程实施为契机，加强学校改革的能力建设，抓好改革的推进实施。
一是贯彻落实章程，完善学校内部治理结构，加强推进学校综合改革的能力建设。我们根据学校章程，出台了党委领导下的校长负责制实施细则，构建了党委统一领导，党政分工合作、协调运行的工作机制。我们重新修订了《湖南农业大学学术委员会章程》，明确规定了学术委员会是学校最高学术机构，统筹行使学术事务的决策、审议、评定和咨询等职权；整合了学术机构，组建了以专任教授为主体，学校领导不担任主任、副主任的学术委员会，细化了学术委员会具体职权，制订了学术委员会的运行规则，组建了为教授治学提供全方位服务的学术委员会秘书处，厘清了学术权力与行政权力的边界，构建了教授治学的制度保障、组织保障、条件保障、监督保障。我们修订了《湖南农业大学教职工代表大会规定》，明确了教代会的基本职权，完善了校院两级教职工代表大会、团员代表大会、学生代表大会和师生员工参与民主管理和监督的系列制度；进一步健全了学校理事会，构建了社会参与学校办学和监督的体制机制；我们完善了党务校务公开机制，落实重大决策的论证咨询和听证制度，建立健全学校内部监督体系，着力构建政治权利、行政权力、学术权力、民主权利和谐运行，决策权、执行权、监督权高效实施的体制机制，增强学校推进改革的能力。
二是以章程为依据，深化校院两级管理体制改革，充分调动校院两级推进改革的积极性和主动性。我们正在优化学院设置，明确校院两级职权，扩大学院办学自主权，建立以绩效评价为导向的资源配置机制，推进学院建立自我发展、自我激励和自我约束机制，提高学院主动参与改革的积极性和创造性；我们正在实施学院分类指导、分类管理、分类考核，促进学院准确定位，办出特色；我们正在推进职能部门与管理重心下移相适应的职责调整、流程再造，强化职能部门的指导、服务、监管职能。
三是严格按章办事，依章推进改革，提高决策的执行力。我们以领导干部这个关键少数为重点，不仅要求他们进行改革决策必须遵循法治原则和规章制度，而且要求他们推进改革也要依章办事、遵守规定程序，把法治方式作为推进改革的行为准则，绝不让部门利益或个人意志干扰影响改革举措的落实，从而影响师生员工对改革的公信度、参与度、支持度。我们坚持“法无授权不可为，法定职责必须为”，将改革任务细化分解并依据部门职责列入单位目标任务书，年终对各单位完成情况实行目标考核；我们定期召开专项改革工作组会议、改革领导小组办公室会议、领导小组会议，听取工作进展，分析问题和困难，部署下阶段工作。改革领导小组办公室会同督导处、监察处，定期对改革任务进行专项督导，切实抓好改革任务的推进落实。
上述就是我们在推进学校综合改革中的一些肤浅的认识和体会，我们还有许多方面要向兄弟院校学习取经。讲得不对的地方，请各位领导和老师批评指正！欢迎各位领导和老师到我校考察指导！谢谢大家！
